Vom Zustand fehlender Kontrollmöglichkeiten der Prüfer
von Joachim Sombetzki
Der aktuelle Tätigkeitsbericht des Gelsenkirchener Datenschutzbeauftragten für die Jahre 2019 – 2021, der Ende Februar dem Rechnungsprüfungsausschuss und Mitte März dem Hauptausschuss vorliegt, berichtet zur überörtlichen IT-Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen (gpaNRW). Mit dem Ergebnis, dass die Stadt Gelsenkirchen beim Datenschutz weiter sei als die anderen kreisfreien Städte. Im Zuge der seit einiger Zeit bestehenden Unzufriedenheit vieler Bürgerinnen und Bürger mit der Stadtverwaltung sind grundsätzliche Zweifel an derart euphorischen Erfolgsmitteilungen angebracht. Die Zweifel nährte der Datenschutzbeauftragte in seinem Bericht weiter dadurch, in dem er unter „Organisatorisches“ von der Umstrukturierung mit zwei neuen Stellen berichtet, und dass ihm nunmehr „die Leitung des Geschäftsbereichs Datenschutz und Compliance obliegt“. Die Begründung lässt aufhorchen: „Mit dieser Maßnahme soll eine stärkere Fokussierung auf Daten- und IT-Sicherheit erfolgen.“
An dieser Stelle ist klar, dass etwas nicht stimmen kann. Gerade die Compliance würde bei dieser Schwerpunktsetzung als neu hinzugekommene Aufgabe an Kraft und Bedeutung grundsätzlich gegenüber der Sicherheit verlieren. Compliance wurde nach dem Jugendamtskandal 2015/16 als zusätzliche Verpflichtung auf die verbindlichen Regeln in der Verwaltung ins Auge gefasst. Compliance, sprich die Überprüfung, ob die Regeln auch tatsächlich eingehalten werden, setzt innerhalb der dafür zuständigen Verwaltung des Rechnungsprüfungsamtes Zugang zu Daten voraus. Das Ergebnis nach Durchsicht des IT-Prüfungsberichts ist so erschreckend, wie ernüchternd. Die Compliance und Korruptionsbekämpfung leiden unter der festgestellten Handlungsunfähigkeit. – Aber der Reihe nach!
Der Blick ins letzte Jahr
Mit der Forderung nach mehr Öffentlichkeit im Rechnungsprüfungsausschuss sorgten die GRÜNEN in Person von Peter Tertocha bereits seit 2020 für einigen Wirbel. Mit dem Artikel „Die Gefahr von Öffentlichkeit – Zum Zustand der kommunalen Demokratie“ in der isso von April 2021, S. 14 ff., wurde darüber berichtet. Vermittels eines Interviews mit Prof. Richter, einem Experten auf dem Gebiet der Rechnungsprüfung, wurde das Ganze damit umrahmt, dass Professor Richter kein Freund von Öffentlichkeit im Rechnungsprüfungsausschuss ist. Allerdings, so sei ergänzt, unter der Prämisse, dass das Rechnungsprüfungsamt seine Arbeit für den Rechnungsprüfungsausschuss im Ansatz ordentlich leistet. Wenn sich durch die Forderung nach mehr Öffentlichkeit die Arbeit der Rechnungsprüfung verbessern lässt, wäre dagegen nichts einzuwenden. Die IT-Prüfung der Gemeindeprüfungsanstalt verfängt an dieser Stelle. Denn der Bericht offenbart, was der Datenschutzbeauftragte Körner in seinem aktuell vorgelegten Tätigkeitskeitsbericht verschweigt. Das ruft die Öffentlichkeit auf den Plan.
Das Schweigen zum IT-Dilemma –
Der doppelte Skandal
Was der Datenschutzbeauftragte Körner in seinem Tätigkeitsbericht verschweigt, ist das desolate, desaströse, unterirdisch schlechte Ergebnis der IT-Prüfung hinsichtlich einer kaum bis nicht vorhandenen Zugriffsmöglichkeit auf Daten durch das Rechnungsprüfungsamt. Wenn Körner als einen wesentlichen Teil seiner Aufgaben angibt – „Tätigkeitsschwerpunkte bestanden in der Beratung zu Übermittlungsbefugnissen“ – so ist gerade den Rechnungsprüfern der Zugang zu Daten nur schwer möglich bis unmöglich. Dass der Datenschutzbeauftragte dieses Ergebnis verschweigt, das die Gemeindeprüfungsanstalt in ihrem Prüfbericht wie folgt feststellt, ist doppelt skandalös, da mit fehlendem IT-Zugriff auch die Pflichtaufgabe der Beratungen und internen Prüfungen im Rahmen der Korruptionsbekämpfung durch das Rechnungsprüfungsamt sehr schwer beeinträchtigt ist:
„Der örtlichen Rechnungsprüfung der Stadt Gelsenkirchen fehlen Sach- und Personalressourcen, um über Beratungen und interne Prüfungen zu einer sicheren, sachgerechten und wirtschaftlichen IT-Bereitstellung beizutragen und letztlich ihrer Pflichtaufgabe nachzukommen. Hier sollte die Stadt Gelsenkirchen ansetzen, um zu gewährleisten, dass die örtliche Rechnungsprüfung den Anforderungen der digitalen Verwaltung zukünftig gerecht werden kann.“
Quelle: Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse der überörtlichen Prüfung der Stadt Gelsenkirchen im Prüfgebiet Informationstechnik, Anlage 1 – Managementübersicht
Wenn das Rechnungsprüfungsamt seinerseits, mit Bericht zum 09.12.2021, den Rat der Stadt über die Ergebnisse der IT-Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt informiert, erfolgt dies erstaunlicherweise sehr gemäßigt, äußerst lapidar und verharmlosend. Die Mitteilung erfolgt, als sei es eine alltägliche Angelegenheit.
„Der Rechnungsprüfungsausschuss hat den Prüfungsbericht und die Stellungnahme der Verwaltung am 16.11.2021 beraten und schlägt dem Rat der Stadt Gelsenkirchen vor, über die Stellungnahme der Oberbürgermeisterin zu den Feststellungen und Empfehlungen im Prüfungsbericht der gpaNRW zu beschließen und die dargelegten Empfehlungen im Rahmen der Umsetzbarkeit in das Verwaltungsverfahren zu übernehmen.“
Der Rat hat den vorgeschlagenen Beschluss getroffen. Dies geschieht amtlich, ohne den doppelt skandalösen Zustand des fehlenden Zugriffs auf die IT und die fehlende Handlungsfähigkeit ihrer örtlichen IT-Prüfung besonders hervorzuheben. Dieser stellt sich im Einzelnen aus Sicht der Gemeindeprüfungsanstalt wie folgt dar.
Die Feststellung und Empfehlung der Gemeindeprüfer Feststellung 7:
„Die Rahmenbedingungen für die örtliche Rechnungsprüfung der Stadt Gelsenkirchen lassen keine hinreichende Prüfung der IT zu. Auch die übrigen Prüfhandlungen könnten durch gezielte IT-Unterstützung effizienter erfolgen.“
Empfehlung 7:
„Die Stadt Gelsenkirchen sollte die Handlungsfähigkeit ihrer örtlichen IT-Prüfung durch zusätzliche Stellenanteile und fachspezifische Fortbildungen herstellen. Zudem sollte sie bei der digitalen Transformation ihrer Verwaltung berücksichtigen, dass prüfungsrelevante Datensätze für die örtliche Rechnungsprüfung digital verfügbar sind und perspektivisch über adäquate Fachverfahren ausgewertet werden können.“
Die sich aus der miserablen Lage der örtlichen Rechnungsprüfung ergebende Notwendigkeit, den Antrag der GRÜNEN auf „Erweiterung des öffentlichen Teils der Sitzungen des Rechnungsprüfungsausschusses”, ausführlich mit Blick auf diesen Aspekt zu behandeln, erkennt der Rat nicht. Dabei ist an dieser Stelle die notwendige Beteiligung der Öffentlichkeit unter dem Gesichtspunkt eines „Dilemmasachverhaltes” dringend erforderlich. Dem dringenden Hinweis aus der wissenschaftlichen Praxis eines Korruptionsbeauftragten und Rechnungsprüfers, wonach es für Rat und Verwaltung ratsam ist, eine „besonders sorgfältige und transparente Behandlung von sich abzeichnenden kritischen Sachverhalten” mit Blick auf die Öffentlichkeit vorzunehmen, genügt der Rat nicht.
Die Rechnungsprüfung mit ihrem Aufgabenbereich der Korruptionsbekämpfung ist ein besonders sensibler Bereich der Verwaltung. Wenn dieser nicht pflichtgemäß funktioniert, kann ein korruptionsgefährdeter Bereich ausgemacht werden, der Verwaltung als Ganzes betrifft. Diese banale, wie kluge Erkenntnis aus der Korruptionsforschung, dass Korruptionsbekämpfung die Verwaltung und Kommune immer in ihrer Gesamtheit angeht, führt zur Notwendigkeit, Standards in der Öffentlichkeitsarbeit des Rates und der Verwaltung einzuhalten.
Die Öffentlichkeit hat ein Recht auf Information sowohl über aktuelle Korruptionsvorfälle in der Verwaltung und die daraus resultierenden Folgen als auch über beabsichtigte und bereits erfolgte Maßnahmen der Prävention, Repression und Kontrolle.“
aus: Handbuch Kommunale Korruptionsbekämpfung
Standards einer kommunalen Demokratie?
In einer funktionierenden kommunalen Demokratie würde man erwarten, dass in ein und derselben Ratssitzung am 09. Dezember 2021 die fehlende Handlungsfähigkeit des Rechnungsprüfungsamt, das dem Rechnungsprüfungsausschuss zuarbeitet, in seiner demokratischen Relevanz und Gesamtheit erkennt, und in der Ratssitzung angemessen debattiert. Zumal im Nichtöffentlichen Teil der Ratssitzung der Tagesordnungspunkt. „Abberufung einer Prüferin beim Referat 14 – Rechnungsprüfung (14) gem. § 101 Abs. 4 Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO NRW)” auftaucht.
Wenn dann noch in derselben Sitzung die Beschlussfassung des Berichts über die Prüfung des Jahresabschlusses 2020 durch die Rechnungsprüfer ansteht, sollten die gesetzten Maßstäbe einer ordentlichen Rechnungsprüfung grundsätzlich nicht in Zweifel stehen, die durch den Bericht der Gemeindeprüfanstalt prinzipiell geschürt werden, wonach die Rechnungsprüfung in ihrer Handlungsfähigkeit erheblich beeinträchtigt ist.
Mit einer derartigen Feststellung hat die Öffentlichkeit ein besonderes Interesse daran, zu erfahren, was eigentlich los ist. Dass das Protokoll der Ratssitzung vom 09. Dezember 2021 noch immer nicht veröffentlicht ist, trägt das Seinige dazu bei, eine interessierte Öffentlichkeit über den Zustand der kommunalen Demokratie hinters Licht zu führen und immens zu verunsichern. Dass eine zur Überwachung von Compliance und Korruptionsbekämpfung aufgerufene Behörde wie das Rechnungsprüfungsamt in seiner Arbeit erheblich beeinträchtigt ist, darf dem Rat und der Verwaltung gegenüber der Öffentlichkeit nicht gleichgülitg sein. Eine Pressemitteilung über die Umstände des Funktionsausfalls ist nötig. Darüber kann und darf es in einer funktionierenden kommunalen Demokratie keine Zweifel geben.
Die besondere verfassungsmäßige Aufgabe der Medien als Vierte Gewalt in der kommunalen Demokratie ist dem Rat und der Verwaltung möglicherweise nicht bewusst, bzw. sehr bewusst. Der Rat und die Verwaltung scheinen kein Interesse daran zu haben, dass sich wieder ein öffentliches Interesse rührt, wie es einst im Jugendamtskandal 2015/16 geschah, als im Foyer ca. 300 Bürgerinnen und Bürger die Ratssitzung über eine Radioübertrag live verfolgten. Im Hinblick auf das Vertrauen (Vertrauen ist die Währung in der Demokratie!) der Wählerinnen und Wähler bedeutet die fehlende Befassung des Rates – inklusive der fehlenden Information der Öffentlichkeit – praktisch einen Totalausfall an kommunaler Demokratie. Das ist – wie die Lage im Rechnungsprüfungsamt mit seinem Funktionsausfall aufgrund fehlender Sach- und Personalressourcen – ein unhaltbarer Zustand.
Eine Kritik am veralteten, traditionellen Leitbild der städtischen Rechnungsprüfung wurde bereits im Artikel der isso. im Jahr 2021 wie folgt formuliert:
Zum traditionellen Leitbild: „Es ist häufig mit einem inadäquaten Prüferverhalten verbunden und hat dazu beigetragen, dass das Image der kommunalen Rechnungsprüfung bei der kommunalen Führung und den geprüften Organisationseinheiten im allgemeinen wenig positiv ist.”
Quelle: Professor Richter
Nun gibt es mit dem Prüfbericht der Gemeindeprüfungsanstalt einen offiziellen Beleg für den systemisch bedingt schlechten Zustand der Rechnungsprüfung in Gelsenkirchen. Schauen wir, wie die Verwaltung darauf zu reagieren gedenkt.
Die Stellungnahme der Verwaltung
Schaut man auf die Stellungnahme der Verwaltung zum Bericht der Gemeindeprüfungsanstalt, mit Blick speziell auf die skizzierte Mangelverwaltung im Rechnungsprüfungsamt weit unterhalb der üblichen Standards, so zeigt sich ein zwiespältiges Bild.
Stellungnahme zur Feststellung / Empfehlung 7:
Die Feststellungen der gpaNRW treffen zu, dass die örtliche Rechnungsprüfung neben der gesetzlichen Verpflichtung praktisch keine adäquaten IT-Prüfungen durchführt.
Die örtliche Rechnungsprüfung der Stadt Gelsenkirchen konnte in den letzten fünf Jahren aufgrund anderer notwendiger Prüferfordernisse keine der aufgeführten Prüfaspekte in Zusammenhang mit der Informationstechnik aufgreifen.
Unabhängig von einer gesetzlichen Verpflichtung haben alle aufgeführten Prüfaspekte eine praktische Relevanz. Sie können wesentlich dazu beitragen, die IT der Kommune sicherer und die zugrundeliegenden Prozesse effizienter zu machen. Im interkommunalen Vergleich liegt sie weit hinter den Möglichkeiten der meisten kreisfreien Städte zurück. Der größte Engpass für die örtliche IT-Prüfung der Stadt Gelsenkirchen liegt hierbei in den geringen Personalressourcen.
Neben der weiterhin notwendigen Priorisierung der Prüferfordernisse sind hier ggf. die personellen Ressourcen zu verstärken.
Nicht erst im Rahmen der digitalen Transformation, sondern bereits jetzt besteht für Prüferinnen und Prüfer der Rechnungsprüfung die Möglichkeit, lesenden Zugriff auf alle für ihre Prüfung relevanten Fachverfahren zu erhalten. Dies muss jeweils beantragt und durch den jeweiligen Fachbereich (als Dateneigentümer) bestätigt werden.
Auch IT-Verfahren zur Prüfungsunterstützung sind prinzipiell jederzeit einsetzbar.
R14 müsste diese definieren und über die ITK-Maßnahmenplanung durch den Verwaltungsvorstand beschließen lassen. Die örtliche Rechnungsprüfung wird in Abstimmung mit dem Referat 10 – Personal und Organisation – die Bedarfe evaluieren, welche zu den Prüfaspekten erforderlich sind, um die IT der Kommune sicherer und die zugrundeliegenden Prozesse effizienter zu machen.
Dieses Anforderungsprofil inkludiert eine fachspezifische Qualifikation und darüberhinausgehend Möglichkeiten einer Datenanalyse, mit welchem die Prüfhandlungen noch effizienter durchgeführt werden können.
Als erstes fällt auf, dass die Mängel im personellen Bereich einerseits vollumfänglich zugestanden werden, andererseits über neue Mitarbeiter nur gegebenenfalls nachgedacht werden soll.
Die fehlenden fachlichen Qualifikationen der Mitarbeiter im Bereich Compliance und Korruptionsbekämpfung werden von der Verwaltung nicht angesprochen.
Der Gesamteindruck ist der, dass abgewiegelt wird, und mit Wenn-dann-Beziehungen Möglichkeiten in den Raum gestellt werden, die auf Zögerlichkeit hindeuten. Wenn die Prüfer einen Antrag stellen, können sie eventuell die Daten lesen, wenn die Fachstelle das genehmigt.
So funktioniert eigenständige Prüfung nicht.
KOMMENTAR von Joachim Sombetzki
Mit der Darstellung der erheblichen Mängel – weit unter den Standards – wird vorstellbar, wie es zum Jugendamtskandal in 2015/16 kommen konnte, weil die Rechnungsprüfung – aufgrund von Sach- und Personalressourcenmangel – seit Jahren ihre Arbeit nicht pflichtgemäß erfüllen kann. Wie wenig die Verantwortlichen – einschließlich des Oberbürgermeister Frank Baranowski – sich damals ihrer Organisationsverantwortung gestellt haben, wird nun ebenfalls ansatzweise deutlich, da die Organisationsmängel zugegebenermaßen jedenfalls zumindest fünf Jahre von 2019 aus zurückdatieren.
Dass sich die Verwaltung jetzt dennoch weiterhin zögerlich zeigt, und die Mängel nur ggfs. (Personalbestand) bis gar nicht (Fortbildungen) abstellen will, ist mehr als skurril. Es ist absurd. Die Verantwortlichkeiten aus der Pflichtaufgabe gehen wohl darüber hinaus. Zwischen keine Fortbildungen und „ggfs.” mehr Personal gibt es einen Spannungsbogen bis ins Strafgesetzbuch. Alle Verantwortlichen sollten sich ihre Verantwortung mit Blick in den Paragrafen 357 StGB schärfen.
Dass es in Gelsenkirchen eines Tages einen Bericht über Korruptionsbekämpfung geben wird, kann man sich angesichts der derzeitigen Lage nicht wirklich vorstellen. Dass es wie in anderen Städten nötig ist, nicht nur einen Compliancebereich zu haben, der – sechs Jahre nach dem Jugendamtskandal – praktisch immer noch keine wesentliche Bedeutung hat, liegt auf der Hand. Es braucht einen Anti-Korruptionsbeauftragten. Damit ein solcher tatsächlich in Gelsenkirchen eines Tages seine Arbeit aufnimmt, braucht es den Druck der Öffentlichkeit. Eine Öffentlichkeit, die sich über derart unterirdische Zustände bei der Rechnungsprüfung weit unterhalb der Standards der Aufgabenerfüllung, wie einst im Jahr 2015/16 beim Jugendamtskandal, über mangelnde Kontrolle der Verwaltung brüskiert zeigt, und massiv Abhilfe einfordert.
Bis es soweit ist, lese ich weiter im Handbuch des Anti-Korruptionsbeauftragten Uwe Bekemann* aus Bielefeld über „Potenziale zur Korruptionsbekämpfung der Rechnungsprüfung”, wie es richtig gehen könnte. Wenn man bei der Stadt Gelsenkirchen nur wollte. Übrigens: Das Buch ist aus dem Jahr 2007. Bielefeld und andere Städte sind schon seit über einem Jahrzehnt diesbezüglich sehr viel weiter als Gelsenkirchen. Da heißt es: „ex-post Prüfung vs. ex-ante Beratung.
Wandel der Rechnungsprüfungsämter als Reaktion auf neue Korruptionsrisiken?!” – Das ist bestimmt wieder so ein neumodischer Kram, den in Gelsenkirchen, wo Verwaltung nach traditionellem Leitbild funktioniert („Haben wir immer so gemacht!”) niemand braucht. Jedoch der Reformdruck steigt mit zunehmender Information und Beteiligung der Öffentlichkeit. Und das ist gut so!
